為什么地方政府反對(duì)農(nóng)民工戶籍制度改革？這里有一個(gè)基本的利益問題。

　　中國(guó)農(nóng)民工特別像歐美國(guó)家的移民，為什么歐美國(guó)家不希望外國(guó)移民獲得他們的國(guó)籍？因?yàn)闅W美國(guó)家的公共福利水平很高，新增人口就會(huì)分享他們的公共福利。

　　經(jīng)過這么多年的城鎮(zhèn)化，中國(guó)的城市也儼然變成行政區(qū)劃中的孤島，公共福利的孤島。這意味著原來界定的城市市民和農(nóng)民之間的二元制度的城鄉(xiāng)關(guān)系，已經(jīng)發(fā)生演變。同時(shí)，城市和城市之間，高等級(jí)城市和低等級(jí)城市之間，公共福利的差距也變得很大。

　　國(guó)務(wù)院在2001年就頒布放開縣級(jí)市以下的戶口限制，但目前農(nóng)民在縣城轉(zhuǎn)戶籍的愿望已經(jīng)沒有那么強(qiáng)烈了，因?yàn)檗r(nóng)村土地的升值預(yù)期變得很高。

　　現(xiàn)在主要是高等級(jí)城市的外來人口希望放開戶籍。這里所說的外來人口不僅是2億多農(nóng)民工，還有7300萬城市間流動(dòng)人口。為什么城市之間的流動(dòng)人口受到排擠？因?yàn)槲覈?guó)的城市有公共福利水平好的，也有公共福利水平差的。

　　比如北京和上海，他們根本沒有辦法進(jìn)行戶籍制度改革，因?yàn)樗麄兗�中了全�?guó)最好的資源，公共福利基本上已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國(guó)家。如果進(jìn)行戶籍制度改革，一定會(huì)導(dǎo)致戶籍居民公共利益下降。舉例來說，上海有900萬外來人口，北京有800萬左右的外來人口，外來人口占總?cè)丝诘?0%，如果要解決外來人口的戶籍，同時(shí)也要解決含在戶籍上的公共福利，就意味著政府支出需要向這方面傾斜，就會(huì)使戶籍居民的公共福利受到很大影響。

　　再如廣東東莞，這個(gè)城市人口規(guī)模是840萬，其中本地人口180萬，外來人口660萬，如果外來人口全部戶改，本地人口的公共福利肯定會(huì)大幅度下降。

　　假設(shè)歐美國(guó)家增加40%的外來人口，他們的公共福利也會(huì)受到影響，城市居民肯定也會(huì)反對(duì)。歐美國(guó)家是選舉國(guó)家，壓力更大。我國(guó)的城市也是如此，面臨同樣的問題。

　　30年以來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，已經(jīng)形成壟斷化的城市公共福利體系，對(duì)外來人口形成嚴(yán)重的利益排斥，城市政府和本地居民反對(duì)成為當(dāng)前戶改的最大難點(diǎn)。

　　在此背景下，應(yīng)該怎樣推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戶籍制度改革？我認(rèn)為城鎮(zhèn)化戶籍改革應(yīng)該逐步釋放。

　　我們知道重慶和寧夏目前都在進(jìn)行戶籍改革，過去兩三年進(jìn)行戶改的人口多達(dá)800多萬，外界很納悶，為什么他們的動(dòng)作這么大、這么快，這是因?yàn)樾姓�劃轉(zhuǎn)的速度很快，有些地方一大片區(qū)域都被劃轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。這表明當(dāng)中央政府層面出現(xiàn)一個(gè)政策，地方政府都想把它作為政績(jī)，通過各種行政方式解決問題，這是中國(guó)這些年的一個(gè)通病，但不是出路。

　　目前在一些大城市，無論是在北京的街頭，還是在上海的街頭，我們都可以看到很多開飯館的業(yè)主，包括很多的中小企業(yè)主都是來自農(nóng)村，他們已經(jīng)在城里生活多年，就差一個(gè)戶口。如果從減少改革難度的前提出發(fā)，可考慮將這些人一次性轉(zhuǎn)為城市人口。歐美國(guó)家在一定時(shí)期就會(huì)對(duì)外國(guó)移民進(jìn)行一次大赦，中國(guó)到目前為止還沒有針對(duì)城市外來人口的戶籍大赦，現(xiàn)在是此前改革紅利已經(jīng)被釋放殆盡的時(shí)候，各種利益相對(duì)固化的時(shí)候，改革難點(diǎn)不斷增加的時(shí)候，是最好的一次性釋放戶改的時(shí)候。如果不能全部解決這些人口的戶改，解決其中的1/5甚至1/10是可以的，這樣做對(duì)本地戶籍居民的利益損傷也不大。

　　具體應(yīng)該怎么推動(dòng)？所謂的戶籍，無非是外面包了一層公共福利的“皮”，可將這層“皮”分解，分解成教育、社保、公租房、保障房、醫(yī)療等，分期、分批地解決每個(gè)方面的問題，如果未來在這些方面本地人口和外來人口的差距等于零，戶籍就沒有存在意義了。

　　首先是教育問題。例如東莞，660萬外來人口中大約包括50多萬外來人口的子女，公辦學(xué)校只能解決23%外來人口子女的義務(wù)教育問題，77%的外來人口子女都要自費(fèi)就讀民辦學(xué)校。雖然中央政府頒布一系列政策，要求地方政府解決農(nóng)民工子女的上學(xué)問題，但地方政府沒有足夠財(cái)力建學(xué)校。我認(rèn)為可以允許差別性義務(wù)教育存在，可以允許民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校存在，公辦補(bǔ)貼就可以了�，F(xiàn)在的問題是，一些地方為了限制外來人口，不允許差別化教育體制的存在。

　　其次是社保問題，現(xiàn)在我國(guó)的社保繳納率還不到20%，其中，2億多農(nóng)民工中繳納社保的只有10%多一點(diǎn)，如果提高繳納率，社保的障礙也就變小了。

　　第三是住房問題。目前除了重慶之外，幾乎沒有地方政府敢把所有農(nóng)民工都納入保障房體系，否則地方政府的負(fù)擔(dān)太重。我認(rèn)為住房問題可通過市場(chǎng)解決，現(xiàn)在大部分農(nóng)民工都租房，價(jià)格也不高，如果將租房市場(chǎng)化、規(guī)范化，住房問題也是可以解決的。

　　第四是就業(yè)問題。目前各個(gè)城市在提供就業(yè)方面，對(duì)外來人口存在一定的限制和歧視，我認(rèn)為一些基礎(chǔ)工作，譬如環(huán)衛(wèi)等，應(yīng)該優(yōu)先考慮外來人口，其次比如國(guó)有企業(yè)，甚至公務(wù)員等，也應(yīng)該逐步放開對(duì)外來人口的限制。

　　當(dāng)這些問題被逐步解決，城市戶籍人口和外來人口的差別就會(huì)逐步縮小。如果我國(guó)可以在10～20年內(nèi)解決這些問題，新型城鎮(zhèn)化的戶籍改革就會(huì)水到渠成。而一旦一次性解決，老的問題看似解決了，但會(huì)引發(fā)無數(shù)新問題。戶籍制度改革逐步放開將會(huì)有助于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高。 （李正豪根據(jù)李鐵在“2013中國(guó)城鎮(zhèn)化高層國(guó)際論壇”上的發(fā)言整理）

李鐵：

李鐵，研究員、博士生導(dǎo)師、清華大學(xué)特邀高級(jí)研究員、城市化問題專家、國(guó)務(wù)院特殊津貼專家、北京十二五規(guī)劃專家委員會(huì)委員、世博會(huì)中國(guó)館咨詢專家1955年生于北京，1987年獲碩士學(xué)位，國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家�，F(xiàn)任國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任，兼任清華大學(xué)高級(jí)研究員、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)博士生導(dǎo)師。